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最高法院解读《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》

2016-9-30
 
   来源:人民法院报第三版

    近日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》(以下简称《意见》)。现就《意见》出台的背景、意义以及主要内容和亮点说明如下。

  一、《意见》出台的背景和意义

  (一)《意见》出台的背景

  《意见》出台的背景,有以下几个方面的原因。

  第一,《意见》的出台是解决执行难的需要。司法是维护社会公平正义的最后一道防线,人民法院的执行工作又是司法的最后一个环节,是胜诉当事人实现权益的最终保障,对于维护法律权威、实现公平正义、推进全面依法治国具有至关重要的作用。但一直以来,规避执行、抗拒执行的行为,严重妨碍了执行工作,是长期制约执行工作发展的“老大难”问题。有的通过虚假诉讼、虚假仲裁,制造资不抵债的表象;有的通过假离婚、假合同转移财产;还有的通过各种手段、方式干扰、阻碍执行等等,不一而足。近年来,人民法院不断加大对这种不守信用、不讲诚信行为的打击力度,但全国法院执行案件逐年增多,2015年达到了460多万件,“案多人少”矛盾比较突出,其中有大量案件存在规避执行现象,且手段不断翻新,打击难度越来越大。仅仅依靠人民法院一家单打独斗,继续沿用拘留、罚款等传统打击手段,已经很难满足实际需求,各部门必须联合起来,加大信用惩戒力度,建立联合信用惩戒机制,推进社会信用体系建设,唯如此,才是治本之策。

  第二,《意见》的出台是推进社会信用体系建设的需要。长期以来,不守信用、不讲诚信的现象社会反映强烈,人民群众深恶痛绝。党的十八大以来,党中央高度重视社会诚信建设,党的十八大、十八届三中、四中、五中全会都对社会诚信建设提出了具体要求,指出要完善违法失信行为惩戒机制,褒扬诚信,惩戒失信。《意见》是惩戒失信工作的纲领性文件,必将有力推进社会信用体系建设。

  第三,《意见》的出台是进一步完善现有联合惩戒机制的需要。2013年7月,最高人民法院出台了《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》,建立了对失信被执行人(俗称“老赖”)的联合惩戒机制。通过限制乘坐飞机、高铁,限制贷款、注册办企业、参加招投标、政府采购等,形成了多部门、多行业、多领域、多手段的联合惩戒网络。有效改变了失信者受不到应有惩罚,守信成本收益失衡,甚至失信收益高于守信收益的不正常现象;有效改变了债务人一边欠债不还,一边向银行贷款、注册新企业、购地买房住豪宅,出境旅游,奢侈消费的现象。最大限度挤压“老赖”的活动空间,让其“一处失信、处处受限”。联合惩戒机制的建立,取得了良好的法律效果和社会效果,截至今年8月31日,共限制失信被执行人乘坐列车155万余次;乘坐飞机470万余次。截至2016年8月底,全国各级工商、市场监管部门依法限制失信被执行人担任法定代表人、董事、监事等共计66954人次。大量被执行人慑于其威力而主动履行了义务,一大批案件得到执结,执行难得到有效缓解,当事人的合法权益得到有效保障,法律尊严和司法权威得到彰显。

  在取得上述成绩的同时,联合惩戒机制的一些欠缺也显现出来。一是机制的系统性、协同性、规范性还有待进一步提升;二是联合惩戒工作的常态化运行还没有健全;三是惩戒领域范围需要进一步拓展;四是惩戒措施的具体实现方式也要进一步完善。由于联合惩戒工作是一项系统工程,需要整体推进,任何一个方面有短板就会出现“木桶效应”,影响联合惩戒机制整体效果的发挥。在这一背景下,党的十八届四中全会将“加快建立失信被执行人信用监督、威慑和惩戒法律制度”列为重要改革举措,由最高人民法院牵头落实。

  (二)《意见》出台的意义

  《意见》出台的意义主要体现在以下几个方面:

  一是有利于推进全面依法治国,加快社会主义法治国家建设。推进全面依法治国的基本内涵包括科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。《意见》的出台奠定了联合信用惩戒的法律基础,为联合信用惩戒方面的科学立法、严格执法指明了方向。《意见》要求各地区各部门要认真落实中央关于解决人民法院执行难问题的要求,强化执行机构的职能作用,配齐配强执行队伍,大力推进执行队伍正规化、专业化、职业化建设等,对增强执行工作能力,促进公正司法有非常积极的意义。对失信被执行人实施联合惩戒能有效促使被执行人履行生效法律文书确定的义务,也是全民守法的基本要求。

  二是有利于弘扬社会主义核心价值观。诚信是社会主义核心价值观的重要内容,履行生效法律文书确定的义务是诚信的必然要求,规避执行、抗拒执行是严重不讲诚信的行为,加强对失信被执行人的联合信用惩戒,让失信者寸步难行,无处逃遁,有利于在全社会形成正确的价值观导向,有利于培育和弘扬“守信光荣、失信可耻”的社会主义价值观。

  三是有利于推进社会信用体系建设。社会信用体系建设主要包括守信激励体系建设和失信惩戒体系建设。对失信被执行人实施联合惩戒是建立失信联合惩戒制度的有益探索,能起到先行先试、积累经验、以点带面的积极效果。截至目前,《意见》是文件规格最高、涉及部门最多、涵盖领域最广、惩戒措施最全的失信联合惩戒方面的文件,必将有力推进社会信用体系建设。

  四是有利于破解执行难,维护司法权威,提升司法公信力。对失信被执行人实施联合惩戒,能有效打击被执行人不讲诚信、逃避执行、抗拒执行的行为,有效缓解执行难,维护司法权威,提升司法公信力。《意见》中还规定了进一步提高人民法院执行工作能力和党政机关支持人民法院执行工作等内容,对于破解执行难、维护司法权威、提升司法公信力也具有至关重要的作用。

  二、《意见》的主要内容

  对失信被执行人信用监督、警示和惩戒需要发挥党政机关、人民团体、社会组织、企事业单位等各方面力量,需要全社会共同参与、综合治理,必须建立健全跨部门协同监管和联合惩戒机制。为此,《意见》紧紧围绕建立健全联合惩戒机制这一核心,规定了11类37项联合惩戒措施。为了增强联合惩戒措施的实操性,还特别规定通过系统化、信息化、技术化手段落实具体惩戒措施。同时,为进一步保障《意见》的有效实施,还规定了需要完善的相关配套制度机制和加强组织领导的内容。《意见》分总体要求、加强联合惩戒、加强信息公开与共享、完善相关制度机制和加强组织领导共五部分60条。

  总体要求部分规定了《意见》的指导思想、基本原则和目标。《意见》规定了四大基本原则,分别是:合法性原则、信息共享原则、联合惩戒原则和政府主导、社会联动原则。建设目标是,到2018年,人民法院执行工作能力显著增强,执行联动体制便捷、顺畅、高效运行。失信被执行人信息与各类信用信息互联共享,以联合惩戒为核心的失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制高效运行。有效促进被执行人自觉履行生效裁判确定的义务,执行难问题基本解决,司法公信力大幅提升,诚实守信成为全社会共同的价值追求和行为准则。

  加强联合惩戒部分为《意见》的核心内容,共规定了11类37项惩戒措施,具体包括:1.对失信被执行人入党及担任公职方面的限制。《意见》规定了担任国企高管限制、担任事业单位法定代表人限制、担任金融机构高管限制、担任社会组织负责人限制、录(聘)为公务人员限制、入党或党员的特别限制,以及担任党代表、人大代表和政协委员的限制。2.特定行业准入资格限制。《意见》规定了海关认证限制,从事药品、食品等行业限制,从事房地产、建筑企业资质限制。3.荣誉和授信限制。《意见》规定了授予文明城市、文明村镇、文明单位、道德模范、慈善类奖项限制,律师和律所荣誉限制,授信限制。4.特殊市场交易限制。《意见》规定了发行公司债券限制,从事不动产、国有资产交易限制,使用国有林地限制,利用草原和其他国有自然资源限制。5.政府支持或补贴方面限制。《意见》规定了获取政府补贴限制和获得政策支持限制。6.从事特定行业或项目的限制。《意见》规定了设立金融类公司限制、银行间市场发行债券限制、合格投资者额度限制、股权激励限制、设立社会组织限制,以及参与政府投资项目或主要使用财政性资金项目限制。7.高消费限制。《意见》规定了乘坐火车、飞机限制,住宿星级酒店限制,高消费旅游限制,子女就读高收费学校限制,购买具有现金价值保险限制,新建、扩建、高档装修房屋等限制。8.出境限制。《意见》规定了协助人民法院查询反馈被执行人身份、护照信息及车辆信息,协助查找、控制下落不明的被执行人,限制被执行人出境。9.加强日常监管检查。《意见》规定了将失信被执行人和以失信被执行人为法定代表人、主要负责人、实际控制人、董事、监事、高级管理人员的单位,作为重点监管对象,加大日常监管力度,提高随机抽查的比例和频次,并可依据相关法律法规对其采取行政监管措施。10.加大刑事惩戒力度。《意见》要求公安、检察机关和人民法院对拒不执行生效判决、裁定以及其他妨碍执行构成犯罪的行为,要及时依法侦查、提起公诉和审判。11.鼓励其他方面的限制。《意见》规定了鼓励各级党政机关、人民团体、社会组织、企事业单位使用失信被执行人名单信息,结合各自主管领域、业务范围、经营活动,实施对失信被执行人的信用监督、警示和惩戒。

  关于信息公开与共享部分。因信息公开与共享既是实现联合惩戒的手段方法,其本身也是联合惩戒的措施之一,对整个社会信用体系建设至关重要。因此,《意见》将信息公开与共享作为单独一章。规定了人民法院要及时准确更新失信被执行人名单库并向社会公开,将失信被执行人信用监督、警示和惩戒信息列入政务公开事项。要打破信息壁垒,加快推进失信被执行人信息与公安、民政、国土、财政、住建、金融、税务、工商、安全监管、证券、科技等部门建立的信用信息资源共享,推进失信被执行人信息与有关人民团体、社会组织、企事业单位信用信息资源共享;加快推进失信被执行人信用信息共享的体制机制建设,建立社会信用档案制度。

  关于需要完善的制度机制部分。《意见》规定了进一步提高执行查控工作能力,完善失信被执行人名单制度,完善党政机关支持人民法院执行工作制度三项制度机制的完善。之所以选择这三方面加以规定,是基于下列考虑:

  第一,失信被执行人首先是被执行人,是人民法院穷尽执行查控手段仍没有执行到位后依法认定的。人民法院的执行查控能力是失信被执行人名单认定的前提和基础,对失信被执行人实施联合惩戒,必须进一步提高执行查控工作能力。《意见》规定了加快推进网络执行查控系统建设、拓展执行查控措施和完善远程执行指挥系统三项具体内容。要求加大信息化手段在执行工作中的应用,整合完善现有法院信息化系统,实现网络化查找被执行人、查找控制财产的执行工作机制。通过政务网、专网等实现人民法院执行查控网络与公安、民政、人力资源社会保障、国土资源、住建、工商、交通、农业、人民银行、银行监管、证券监管、保险监管、外汇管理等政府部门,及各金融机构、银联、互联网企业等企事业单位之间的网络连接,建成覆盖全国地域及土地、房产、存款、各类金融理财产品、证券、股权、车辆等主要财产形式的网络化、自动化执行查控体系,实现全国四级法院互联互通、全面应用。进一步拓展对被告和被执行人财产的查控手段和措施。研究制定被执行人财产报告制度、律师调查被执行人财产制度、公告悬赏制度、审计调查制度等财产查控制度。建立上下一体、内外联动、规范高效、反应快捷的执行指挥工作体制机制。建立四级法院统一的网络化执行办案平台、公开平台和案件流程节点管理平台。

  第二,失信被执行人一经认定,对当事人影响巨大,必须依法、慎重认定,确保名单信息的准确规范,并赋予当事人救济权。因此,《意见》专门规定了完善公布失信被执行人制度,依法保障被执行人的合法权利。

  第三,党政机关支持人民法院执行工作是人民法院提高执行工作能力的重要保障,完善党政机关支持人民法院执行工作制度,对失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设意义重大。《意见》规定了加强协助执行工作、严格落实执行工作综治考核责任和党政机关、领导干部干扰执行的责任追究三项具体内容。要求各级执行联动工作领导小组要制定具体的工作机制、程序,明确各协助执行单位的具体职责。强化协助执行工作考核与问责,组织人事、政法等部门要建立协助执行定期联合通报机制,对协助执行不力的单位予以通报和追责。党政机关要自觉履行人民法院生效裁判,并将落实情况纳入党风廉政建设主体责任和监督责任范围。坚决落实《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》和《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》。对有关部门及领导干部干预执行、阻扰执行、不配合执行工作的行为,依纪依法严肃处理。

  加强组织领导部分规定了加强组织实施、强化工作保障、完善相关法律法规和加大宣传力度等内容。

  三、《意见》的亮点

  (一)《意见》是目前惩戒措施最全、涉及领域最广的联合惩戒失信方面的文件。《意见》共规定了11类37项联合惩戒措施,每一项惩戒措施中又包含一个或多个具体的惩戒措施,实际联合惩戒措施多达100余项。涉及到的领域非常广泛,涵盖了国家管理和市场经济活动的方方面面,每项惩戒措施都极具威慑性。其中,对失信被执行人录(聘)为公务人员、入党、担任党代表、人大代表和政协委员,以及担任公职方面的限制,与十八大以来强调的从严治党精神高度吻合,也是中央文件首次明确规定对失信者实施此方面的限制,是群众满意、社会认同的规定。此外,《意见》还鼓励各级党政机关、人民团体、社会组织、企事业单位结合各自主管领域、业务范围、经营活动,实施对失信被执行人的信用监督、警示和惩戒,联合惩戒工作涉及到的中央主管部门或行业监管单位就有40余家。

  (二)《意见》规定的各项惩戒措施的落实途径明确具体,极具实操性。为了增强《意见》的实操性,便于落实,《意见》专门规定了惩戒措施的落实途径。一是要求各联合惩戒单位与全国信用信息共享平台联合惩戒系统的对接,通过网络自动抓取失信被执行人名单信息,及时反馈惩戒情况。同时要加快惩戒软件开发进度,将失信被执行人名单信息嵌入本单位的管理、审批、工作系统中,实现在本单位的管理、审批、工作程序中,对失信被执行人名单信息进行自动比对、自动拦截、自动监督、自动惩戒。二是要进一步加强和完善国务院社会信用体系建设部际联席会制度,形成常态化的工作机制,各成员单位要确定专门机构、专业人员负责统筹协调、督促检查各项任务落实情况并向社会信用建设部际联席会报告。三是要求各负有信息共享、联合惩戒职责的部门要抓紧制定实施细则,确定责任部门,明确时间表、路线图,确保各项措施2016年年底前落实到位。

  (三)《意见》将加强联合惩戒与被执行人合法权益保障有效融合。合法权利的保障是加大联合惩戒措施的前提和基础,不能仅加大惩戒而忽视了合法权利的保障。《意见》将坚持合法性原则作为首要原则,要求对失信被执行人信用监督、警示和惩戒要严格遵照法律法规的规定实施。《意见》在完善相关制度机制中,专节规定了进一步完善失信被执行人名单制度。要求严格按照法定条件和程序决定是否将被执行人纳入失信名单;人民法院要建立严格的操作规程和审核纠错机制,确保名单信息的准确规范;依法保障被执行人的救济权;失信名单被依法屏蔽、撤销的要及时解除联合惩戒措施。

  四、《意见》的落实

  下一步,最高人民法院将积极协调各单位,从以下几个方面狠抓工作落实。一是落实《意见》中提出的进一步提高执行查控工作能力的要求,加快推进网络执行查控系统建设,尽快建成覆盖全国地域及土地、房产、存款、各类金融理财产品、证券、股权、车辆等主要财产形式的网络化、自动化执行查控体系,实现全国四级法院互联互通、全面应用。同时,加快推进被执行人财产报告制度、律师调查被执行人财产制度、公告悬赏制度、审计调查制度等方面的司法解释或规范性文件的起草工作。二是按照《意见》中有关完善远程执行指挥系统的要求,加快人民法院执行指挥中心建设。三是按照《意见》中有关进一步完善失信被执行人名单制度的要求,修改完善公布失信被执行人名单的司法解释。四是按照《意见》中有关进一步完善党政机关支持人民法院执行工作制度的要求,积极推动有关工作。五是按照《意见》中有关强化工作保障的要求,大力推进执行队伍正规化、专业化、职业化建设。六是协调有关部门抓紧制定实施细则,确定责任部门,明确时间表、路线图,确保各项措施2016年年底前落实到位。

 

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