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最高人民法院关于深化执行改革健全解决执行难长效机制的意见——人民法院执行工作纲要(2019—2023)

2019-6-18
 
【颁布时间】2019-6-3

【标题】最高人民法院关于深化执行改革健全解决执行难长效机制的意见——人民法院执行工作纲要(2019—2023)

【发文号】法发〔2019〕16号

【失效时间】

【颁布单位】最高人民法院

【法规来源】最高法公众号

【法规全文】

最高人民法院关于深化执行改革健全解决执行难长效机制的意见——人民法院执行工作纲要(2019—2023)

                    法发〔2019〕16号

 

  党的十八届四中全会明确提出“切实解决执行难”“依法保障胜诉当事人及时实现权益”。为坚决贯彻落实党中央重大决策部署,2016年3月,最高人民法院在十二届全国人大四次会议上提出“用两到三年时间基本解决执行难问题”。2016至2018年,全国法院在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,认真谋划、真抓实干、同心协力、攻坚克难,执行工作发生历史性变化,取得跨越式发展,“基本解决执行难”这一阶段性目标如期实现。但与党中央提出的“切实解决执行难”目标和人民群众期待相比还有差距,在有些方面、有些地区,执行难问题仍然存在甚至还较为突出。  

  为深入贯彻习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略,全面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中全会精神,巩固“基本解决执行难”成果,建立健全执行工作长效机制,进一步提升执行工作水平,奋力向“切实解决执行难”的目标迈进,最高人民法院制定《关于深化执行改革健全解决执行难长效机制的意见》,作为人民法院执行工作2019年至2023年工作纲要予以实施。

  一、总体要求

  (一)指导思想 

  坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神,紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,坚持以人民为中心的发展思想,坚持稳中求进工作总基调,落实推进国家治理体系和治理能力现代化、推进社会诚信体系建设要求,充分发挥中国特色社会主义政治优势、制度优势,充分发挥执行工作强制性特点,充分运用现代信息技术,大力加强执行规范化建设,全面提升执行公信力,推进执行工作体系和执行工作能力现代化。 

  (二)基本原则

  ——坚持正确政治方向。坚持党对人民法院工作的绝对领导,坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑指导实践推动工作,增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”,坚定不移走中国特色社会主义法治道路,紧紧依靠党总揽全局、协调各方的领导核心作用,进一步发展和完善中国特色执行制度,推动创造更高水平的社会主义司法制度。  

  ——坚持以人民为中心。坚持群众路线,站稳人民立场,增进群众感情,积极回应人民群众对执行工作的新要求新期待,着力解决人民群众反映最强烈的突出问题,创新为民服务、为民解忧工作机制,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

  ——坚持服务大局。充分发挥人民法院执行职能,确保党中央重大决策部署在人民法院得到不折不扣贯彻执行,为经济社会发展提供优质司法服务,为优化营商环境提供有力保障。 

  ——坚持遵循执行规律。既遵循司法活动的一般规律,又尊重执行工作自身规律,建立健全符合执行权运行规律的配套改革措施、履职保障机制和执行单独考核机制,确保各项工作举措符合实际,经得起检验。  

  ——坚持问题导向。增强工作的针对性,针对影响执行权威和执行公信力、制约执行工作质量和效率的突出问题,加大工作力度,解决实际问题,取得实际成效。

  ——坚持改革创新。尊重和保护基层首创精神,鼓励各地法院积极实践探索,不断积累经验,及时推广运用,实现基层探索和顶层设计的良性互动。

  

  ——坚持“标本兼治”。既要立足现实,着力解决当前执行领域的突出问题,又要坚持战略思维、系统思维,建立健全长效工作机制,从源头综合治理执行难。

  

  ——坚持“一性两化”。“一性两化”即依法突出执行工作的强制性,全力推进执行工作信息化,大力加强执行工作规范化。要准确把握人民法院执行工作是以国家强制力实现当事人合法权益的特点,依法打击规避、抗拒、干预执行的行为,形成强大的威慑力和高压态势。坚持以现代信息科技为支撑,形成现代化的执行模式。深化执行体制机制改革,完善执行监督管理体系,规范执行行为,转变执行作风,提高执行公信力。  

  (三)总体目标  

  巩固和深化“基本解决执行难”工作成果,建立健全解决执行难长效机制,全面提高执行工作水平,奋力向“切实解决执行难”目标迈进。

  ——确保执行工作良性循环状态和“3+1”核心指标高标准运行常态化。

  ——确保“一把手抓、抓一把手”工作机制常态化。

  ——确保以现代信息技术为支撑的执行工作模式常态化。 

  ——确保对消极执行、选择性执行、乱执行等不规范执行行为严肃整治常态化。

  ——确保对规避执行、抗拒执行、干预执行的高压态势常态化。  

  ——进一步推进综合治理执行难工作格局制度化机制化,把执行工作纳入国家治理体系和治理能力现代化总体框架,从源头综合治理执行难。 

  ——进一步深化执行体制机制改革,完善执行法律体系及配套制度,逐步形成成熟、稳定的中国特色执行制度、执行机制和执行模式。 

  ——进一步推进现代信息科技在执行领域的广泛应用、深度应用,全面提升执行信息化、智能化水平,实现执行管理监督模式、执行保障模式、执行查控模式、执行财产变现模式现代化。 

  ——进一步转变执行理念,严格公正规范文明执行,更加注重执行方法与执行效果,切实提高执行公信力,努力实现执行工作法律效果、政治效果和社会效果的有机统一。

  

  ——进一步优化各种强制执行措施综合应用,努力实现高效、精准、精细打击规避执行、抗拒执行、干预执行及惩戒失信行为,推进社会诚信体系建设,大幅提高当事人主动履行生效法律文书的比例。

 

  ——进一步加强队伍建设,充实执行力量,优化人员结构,全面提升执行队伍“四化”水平,锻造一支对党忠诚、服务人民、勇于担当、执法公正、纪律严明的执行铁军。

  二、主要任务

    (一)完善综合治理执行难工作大格局  

  1.不断深化“党委领导、政法委协调、人大监督、政府支持、法院主办、部门联动、社会参与”的执行难综合治理工作大格局。推动出台地方性法规、规范性文件,使综合治理执行难格局制度化、机制化,具有长远性和可持续性。 

  2.加强执行工作综治考核。推动将执行工作作为全面依法治国的重要内容统筹部署,把解决执行难纳入各地依法治省(区、市)指标体系。有效利用综治工作(平安建设)考核评价体系及营商环境评价体系,充分发挥执行工作在平安建设和营商环境建设中的职能作用。  

  3.推进执行工作部门协作联动机制化。落实中央政法委提出的“共建、共治、共享”要求,由政法委牵头各协作、协助部门健全联席会议制度,把执行联动各项工作纳入各联动部门职责范围,明确任务,夯实责任,加强考核。促进执行联动工作机制常态化运转,切实解决“联而不动、动而乏力”的问题。  

  4.加强基层执行工作网格化管理。充分发挥基层党组织作用,依托基层综治中心,将协助执行工作纳入基层社会治安综合治理网格化管理的内容,整合各方面资源,建立基层综治网格员协助送达、查找当事人、协查财产线索、督促履行、化解涉执信访、开展执行宣传等工作机制。推动综治平台与人民法院执行指挥、办案平台互联互通,实时向基层综治网格员推送失信被执行人名单、限制消费人员名单、悬赏公告等执行信息。建立基层综治网格员协助执行的教育培训、监督考核、激励保障等机制,促进基层治理与人民法院执行工作的良性互动。

  (二)推进执行难源头治理

  5.提高社会信用体系基础信息的完整性、全面性和准确性。把握历史机遇,以会商、联席会议等形式推进市场监督管理信息、税务登记信息、公民个人财产信息、人口资源信息、理财投资信息准确、全面、完整,夯实社会诚信体系建设基础,从源头上解决执行财产和被执行人信息不准确、不全面,导致执行查控系统功能不能有效发挥的问题。

  6.积极参与并推进构建完善的社会诚信体系。及时向社会诚信体系建设牵头单位及联席会议反映执行中发现的各种问题,促进社会诚信信息资源整合,促进社会诚信惩戒各系统集成,形成相互衔接、相互补充、布局有序、层次分明的社会诚信体系及社会信用评价体系,从根本上解决执行工作的核心难题。 

  7.推动提升全社会法律意识、风险防范意识及诚信意识。按照“谁执法谁普法”工作要求,通过全媒体网络直播、发布典型案例、播放影视作品等形式加强强制执行法治宣传教育,增强当事人自觉履行生效法律文书的主动性、自觉性,推动形成“守法守信光荣、违法失信可耻”的社会氛围,让守法守信逐渐内化为信念,成为习惯。培养市场主体的风险意识,帮助市场主体充分认识、注意防范市场风险,特别是商业陷阱。帮助当事人充分认识诉讼风险以及被执行人丧失履行能力的风险,引导当事人申请采取保全措施。

  8.强化执行程序与社会保障体系、商业保险体系的有效衔接。建立健全人民法院与社会保障部门化解涉民生执行案件合作机制,推动将被执行人丧失履行能力的涉民生案件纳入社会保障体系。探索推进商业保险特别是责任保险的适用范围,让人身伤害、财产侵权等类型债务在被执行人丧失履行能力情况下能够得到及时赔付。推动建立与强制执行程序相关联,符合法律规定和市场规律的保险体系。 

  9.加大司法救助力度。积极拓宽救助资金来源渠道,规范救助程序和救助标准,简化审批流程,切实做好执行案件中困难当事人的救助工作,依法有序分流“执行不能”案件。

  10.完善执转破工作机制。落实最高人民法院关于执转破工作相关制度措施,强化执行程序中“僵尸企业”的清出力度,从根本上减少执行案件存量。进一步优化、规范执转破工作流程,完善当事人申请或同意执转破的激励和约束机制,做到应转必转、当破必破,确保渠道畅通,运转有序。着力解决执转破进程中缺少破产费用的问题,推动建立清出“僵尸企业”的专项基金。完善办理执转破案件及审理破产案件考核机制,调动各级人民法院推动执转破工作的积极性。推进简易破产程序设计,快速审理“无财产可破”案件。加强执行信息系统与破产案件审理信息系统对接,推进措施资源、信息资源和财产处置资源共享。  

  11.推进完善强制执行法律体系及配套制度。按照立法规划,2019年底之前完成民事强制执行法调研起草工作。配合做好破产法修改相关工作,推进执行程序与破产程序的有效衔接,将执行转破产、破产简易程序等行之有效的经验法律化。开展与个人破产制度功能相当的试点工作,为建立个人破产制度打下实践基础。配合公司法的修改工作,通过完善公司治理结构、财务管理制度、公司控股股东及高级管理人员责任、公司法人人格否认等制度,从源头遏制转移、隐匿财产等规避执行行为。  

  (三)深入推进执行体制改革  

  12.推进人民法院执行管理体制改革。依托执行指挥中心强化 “三统一”执行管理,探索推进执行管理体制改革。支持各地法院在地方党委领导下,经最高人民法院批准,结合编制和人事管理改革,开展执行管理体制改革试点。试点模式包括:一是市(地)中级人民法院对区(县)人民法院执行机构垂直领导;二是区(县)人民法院执行机构接受本级人民法院和中级人民法院级执行机构双重领导,在执行业务上以上级执行机构领导为主。试点工作在2020年底前完成。  

  13.加快推进审执分离体制改革。将执行权区分为执行实施权和执行裁判权,案件量大及具备一定条件的人民法院在执行局内或单独设立执行裁判庭,由执行裁判庭负责办理执行异议、复议以及执行异议之诉案件。不具备条件的法院的执行实施工作与执行异议、复议等裁判事项由执行机构不同法官团队负责,执行异议之诉案件由相关审判庭负责办理。 

  14.建立基层人民法院派出法庭审理的案件由该派出法庭执行的机制。具备人员条件的派出法庭设立专门执行团队,不具备条件的可确定相对固定人员负责执行。派出法庭的执行工作由基层人民法院执行机构统一管理,专职或兼职人员纳入执行人员名册,案件纳入统一的执行案件管理平台。  

  15.全面推行执行团队办案模式。实行以法官为主导的“法官+法官助理(执行员)+法警+书记员”团队办案模式,优化团队之间、团队内部的任务分工和职权划分,完善“人员分类、事务集约、权责清晰、配合顺畅”的执行权运行模式。  

  16.推进司法警察参与执行。按照“编队管理、派驻使用”原则,向执行机构派驻相对固定的司法警察,警队统一管理,执行机构调度使用,警队和执行机构共同考核、培训。执行机构在编的法官助理、书记员符合条件的,可以按自愿原则转为司法警察,编入警队管理。赋予司法警察在执行警务保障中体现执行工作要求的执法权限,发挥司法警察采取强制措施、打击拒执行为、收集证据等作用,提升执行效率和威慑力。

  

  17.积极引入专业力量参与执行。建立健全仲裁、公证、律师、会计、审计等专业机构和人员深度参与执行的工作机制,区分执行权核心事务与辅助性事务,建立辅助事务分流机制,探索将财产查控、网拍辅助、案款发放、送达等执行工作中的辅助事务适度外包专业社会力量。健全完善人民法院购买社会化服务工作机制,确保公开竞标、质量评估、运营监督、保密协议、业务培训等各类行为合法合规、外包机制公平公开。  

  (四)健全现代化执行工作机制

  

  18.健全繁简分流、事务集约的执行权运行机制。执行指挥中心对执行案件进行类型化处理,实现“简案快执,难案精执”。加强事务性工作集约化处理,将执行程序中的财产查控、文书制作和送达、终本案件管理、涉执信访等事务性较强的工作,统一交由专门团队进行集约化处理,提高执行工作效率。

    19.完善立审执协调配合机制。强化执行立案审查,有条件的法院可将恢复执行,调解书、仲裁裁决、公证债权文书执行,执行异议、复议、监督等特定案件立案审查工作交由执行局负责,或建立执行局参与特定案件执行立案审查工作机制。建立立案阶段提示执行不能风险制度,使当事人对诉讼结果及执行结果有合理预期。加强保全立案,推广保全保险担保、执行事务中心工作机制。探索多元纠纷化解机制,由执行人员参与诉前、诉中调解,一揽子化解矛盾,实现案结事了。加强对财产保全工作监督和考核,防止保全措施滥用。严格贯彻裁判的执行内容必须明确具体的要求,2019年底前,各级人民法院要出台规定,将调解和裁判内容的可执行性作为考核案件质效和工作绩效的重要因素。修订人民法院裁判文书样式,在裁判文书中明确申请执行的期限、受理执行的法院、义务人不履行义务的后果等内容。制定规范诉讼费退费和追缴的管理规定,规范诉讼费的强制执行。  

  20.完善无财产可供执行案件监管、恢复和退出机制。进一步完善终结本次执行程序案件结案标准和程序,通过信息化手段加强终本案件监管和考核。建立终本案件统一定期统查、自动提示工作机制,规范案件恢复执行的管理。完善终本案件转破产审查工作机制,规范并推动执行不能案件退出执行程序。  

  21.健全特殊案件执行工作机制。对涉党政机关、涉军、涉民生等特殊案件实行分类管理,形成常态化专项执行机制。健全军地法院执行协作机制,妥善处理军地互涉执行案件,为国防和军队建设提供良好法治环境。完善涉党政机关执行案件沟通协调机制,通过定期与党委政法委联合通报、督办约谈,与发展改革委等部门开展联合信用惩戒,实行综治考核,将涉诉政府债务清偿纳入预算管理等方式,促进党政机关带头履行生效裁判。建立涉民生案件执行长效机制,将传统节日涉民生专项执行活动与日常工作机制相结合,坚持优先立案、优先执行、优先发放执行案款,维护群众切身利益。2020年底前,建立涉党政机关、涉军、涉民生等特殊案件执行信息系统,实现网上查询、汇总、督办功能。  

  22.健全异地执行协作和协同执行机制。强化全国执行一盘棋的理念,健全以执行事项委托为主的全国统一协作执行工作机制,建立异地执行向上一级法院和执行地法院执行指挥中心备案制度,切实强化上级法院的案件管理责任,加强对异地执行的协助和保障。建立全国法院执行协调案件办理系统,协调案件的报请、证据交换、后续跟踪、督办落实等全部通过系统办理。加强协同执行工作力度,加大案件管理和工作考核力度。  

  23.完善民事、刑事、行政案件执行一体化工作机制。在进一步完善民事执行制度的同时,加强刑事涉财产部分执行和行政执行制度建设,完善相关工作机制,补齐刑事、行政案件执行短板。完善刑事涉财产部分执行案件立审执协调配合机制及执行与减刑、假释工作衔接机制,提升刑事涉财产部分执行力度与规范化水平。完善刑事涉财产部分执行案件的涉案财物管理,健全涉案财物保管、拍卖、变卖、上缴国库等工作程序。重点强化并推进贪腐案件财产刑的全面执行,加强涉民生案件财产追缴退赔、附带民事诉讼案件执行力度。结合执行信息化建设,进一步强化刑事涉财产执行案件信息化管理与监督,进一步规范行政执行案件范围、执行规则和流程。

  (五)深化以现代信息技术为支撑的执行模式变革

  24.完善“1+2+N”执行信息化系统。加快以执行指挥中心综合管理平台为核心,以四级法院统一的办案系统和执行公开系统为两翼,以网络查控、评估拍卖、信用惩戒、执行委托等N个执行办案辅助系统为子系统的执行信息化系统建设。强化系统应用,通过信息化手段落实执行工作“三统一”管理的各项要求。大力推行文档电子化和电子卷宗即时生成,实现系统对执行信息资源的智能化读取、识别,推动法律文书自动生成、关键节点自动回填,为法官提供智力支持与辅助性、事务性工作支持。进一步升级执行办案系统,以信息化手段约束执行权、规范执行行为。进一步优化执行查控、网络评估、网络拍卖、信用惩戒系统,为一线干警采取执行措施、提高执行效率、加大执行力度提供信息技术支撑。依法依规部署执行应急系统,实现执行管理“专网+互联网”全覆盖,进一步提升管理能力和水平。通过APP、即时通讯、微信小程序等技术手段,加强风险提示、节点推送,为当事人提供“一站式”诉讼服务,促进当事人、律师广泛参与执行。探索送达工作网络化办理,节约送达成本、提升送达效率。加大执行业务中以区块链技术为代表的新技术的应用和转化,提高执行效率,增强人民群众获得感。  

  25.完善四级法院统一的执行办案平台。用一到两年时间全面升级案件流程信息管理系统,优化、强化关键流程节点自动回填、自动控制,实现办案流程全程在线、全程留痕、全方位多层次监控。实现文书发送、财产查控、询价评估、拍卖变卖、案款发放等案件节点的可视化、标准化监管。增强系统服务功能,升级执行节点、执行期限、前置程序等的自动预警和提示功能,提升系统操作用户体验。加强移动执行工作系统建设,及时回传和存储现场执行数据、图片、视频等,推送案件信息,实现线下执行与线上系统有效对接,逐步实现执行工作移动网上办公,为执行干警外出执行提供信息系统保障。加强对被执行人拘留及相关数据的统筹管理,实现与公安机关网络联通,全面掌握拘留地点、拘留天数、拘留次数、重复拘留等数据。  

  26.加快推进执行指挥中心实体化运行。加强执行指挥中心制度建设,2019年底前制定相关规范,明确各级人民法院执行指挥中心职能定位、运行机制、装备标准、运行保障等,为执行指挥中心建设提供明确依据。充分发挥执行指挥中心在团队化办案中的支持、保障作用,做到事务工作办理集约化、工作流程标准化、规范化。充分发挥执行指挥中心指挥调度作用,以事项委托为基础,推进跨区域、跨部门之间的事项协作,加快执行指挥应急管理系统部署,尽快实现全国法院全覆盖,打通内、外网连接,有效解决执行指挥中心与外出执行人员、外出执行人员之间的执行信息联通问题,逐步形成覆盖全国、上下一体、内外联动、响应及时、保障有力的执行指挥调度工作新格局。充分发挥执行指挥中心在执行管理、执行考核中的中枢作用,实现对执行案件、执行事项和执行人员的全方位管理,强化对下督办、分级分时督办等工作机制,将各项监管职能逐步下沉至中级、基层人民法院执行指挥中心。加强值班备勤,逐步建立各级人民法院实时联动的24小时备勤和应急处理工作机制。  

  27.完善人民法院网络执行查控系统。坚持以全国统一的执行查控系统为主,以地方各级人民法院执行查控系统为补充的建设思路。进一步拓宽查控系统的覆盖范围,加快推进与互联网金融全面对接,将保险产品等各种理财产品纳入查控系统,实现对不动产以及车辆、船舶等特殊动产线上查封,从根本上解决在一些财产形式上查控扣功能不齐全问题,实现所有财产形式查控扣一体化。尽快解决查控系统运行不畅、信息反馈不及时不准确、线上线下查询不一致等突出问题。提高系统智能化水平,实现批量勾选、自动查询、全天候查询、智能筛选、批量冻结等功能。利用人工智能对反馈结果作深度发掘,形成条目完备、结构简明、方便适用的查控财产反馈清单和财产线索图,便于执行法官确定财产查控方向和措施。在确保系统安全的前提下,推动查控系统向移动端发展,方便干警随时随地利用查控系统为办案服务。强化系统应用,定期组织系统性的操作培训,加强对查控系统应用的监督和指导力度,强化执行干警应用查控系统的意识和能力。严格规范信息调取、使用等,明确权限、程序、责任,全程留痕,防止公民、企业信息外泄,确保查控在合法合规轨道上运行。

  28.完善失信惩戒系统。通过国家“互联网+监管”系统及全国信用信息共享平台,推进失信被执行人信息与公安、民政、人力资源社会保障、自然资源、住房城乡建设、交通运输、文化和旅游、财政、金融监管、税务、市场监管、科技等部门以及有关人民团体、社会组织、企事业单位公共信用信息实现资源共享。在2020年底前完成将失信被执行人名单信息嵌入各联合惩戒单位“互联网+监管”系统以及管理、审批工作系统中,实现对失信被执行人名单信息的自动比对、自动监督、自动惩戒。细化信用惩戒分级机制,根据比例原则对不同程度的失信行为采取相应力度的惩戒措施。畅通信用惩戒救济渠道,对于错误纳入、未及时屏蔽、公布信息不准等问题及时予以纠正。结合执行工作实际,探索建立守信激励和失信被执行人信用修复制度。  

  29.建设并全面推行执行财产评估系统。2019年在全国法院上线运行财产评估系统。全面落实相关司法解释,确保评估环节公开、透明、高效。制定网络询价平台名单库管理办法,建立全国性的司法网络询价平台名单库,加快推进网络询价工作,逐步形成人民法院确定财产处置参考价工作的新模式。制定委托评估专业技术评审规则,建立科学合理、切实有效、标准统一的专业技术评审工作机制。推进询价评估系统与全国性评估行业协会系统对接,实现委托评估机构行业自律、当事人在线选取,推广使用定向询价评估系统,不断完善定向询价评估系统功能,确保询价评估工作依法规范、精准操作、全程留痕、全程监管。  

  30.进一步加强网络司法拍卖系统建设。落实网拍优先原则,拓展网络拍卖使用范围,提高财产变现的及时性。建立司法拍卖辅助工作省级统一标准、统一管理的工作机制,加强对司法拍卖辅助工作标准化、规范化管理。完善配套工作机制,有效解决拍卖财产腾退和交付、车辆违章消除等影响财产处置效率的问题。在不影响债权人合法权益的前提下尽可能降低被执行人偿债成本,加快推进被执行人指定期限内自行处置财产制度、被执行人特定期限内赎买拍卖物制度以及被执行人以查封财产融资偿债机制建设,依法保障各方当事人合法权益。

  31.加强执行信息安全措施。严格落实网络信息等级保护及涉密保护技术措施,制定相应的工作流程和制度,确保执行信息系统安全。

  (六)健全规范执行行为制度体系  

  32.完善执行规范体系。全面梳理执行领域司法解释,2019年完成司法解释完善编注工作,解决执行规范体系层级复杂、关系模糊、内容冲突等问题。及时制定司法解释,解决执行实践中的法律适用问题。针对执行工作中出现的新情况、新问题,及时出台指导性意见和规范性文件,填补规则漏洞,统一办案标准。做好民事强制执行法的贯彻实施工作。

  33.健全执行案件督办机制。2019年底前出台规定明确执行督办案件的办理流程、时限、结案标准等,提升督办案件办理规范化水平。加大督办案件办理力度,建立工作台账,专人负责、定期通报,建立责任落实和报告反馈机制,加强对督办案件的综治考核和执行绩效考核。加强信息化管理,把督办案件纳入执行指挥平台督导案件系统统一办理,加强统计分析,提高办理效率,提升监督管理效果,防范化解涉执重大风险。  

  34.加强执行信访管理。加强执行信访工作考核,将“信访案件办结率90%以上”继续作为考核执行工作的核心指标之一,将信访案件办结率、化解率、案访比、进京信访比等重要指标纳入季度、年度综治考评项目以及日常考核。强化执行信访案件督办,坚持以实体化解为目标,细化执行信访案件实体化解标准。2019年底前建立上级法院有明确意见的执行信访案件台账,对未落实上级法院明确意见的案件督办到底。优化升级执行申诉信访信息化管理系统,实现执行申诉信访系统与执行案件办理系统、网上申诉平台、全国法院涉诉信访系统等的互联互通、信息共享,发挥执行申诉信访管理系统上下贯通、节点控制的监督作用,加强系统数据分析,为执行工作决策提供参考。  

  35.加强执行款物管理。2019年底前对全国法院的“一案一账号系统”进行验收,完善“一案一账号”工作机制和信息化系统,完成款物管理系统或财务系统与案件流程信息管理系统对接,实现案款到账短信通知、逾期未发放款项预警提示等功能,全面实现款物管理的全流程化和信息化。建立案款提存工作机制,明确提存部门、责任分工,加强对积压案款的集中监管。建立执行款物管理系统,在线完成财产甄别,建立网络化收付款工作机制,确保执行案款收支便利、全程留痕、发放及时。  

  36. 严肃整治执行不规范行为。发挥执行约谈制度作用,对存在消极执行、拖延执行、违法执行等问题的,及时启动执行约谈程序,督促限期予以纠正。落实责任倒查、“一案双查”制度,完善相关问题线索移交、联合调查、督办问责等工作机制,将违纪违法问题查处结果纳入综治考核。

  37.加强执行工作考核。2019年底前,各级人民法院要修订执行考核指标,遵循执行工作规律,突出执行工作特点,建立有别于审判工作的单独执行工作考核机制。2020年开始将执行案件与审判案件分开统计,在法院工作报告中分别表述。修改综治工作(平安建设)考核评价工作(法院执行工作部分)实施细则,将“3+1”核心指标、执行督办落实情况等纳入考核范围,合理设定加减分项目和分值,探索实行月汇总、季度通报、年终扣分制度。强化考核结果运用,健全执行机构配合组织人事部门考核执行队伍工作机制,将执行工作考核结果作为干部考核的重要方面。

  (七)综合运用强制执行措施,提高执行工作权威性及公信力

  38.加大财产调查力度。落实财产报告制度,加大对不报告、报告不实等行为的处罚力度,增强制度威慑力。对被执行人存在违反财产报告制度,或者有隐匿财产、财产凭证、会计账簿等行为的,坚决采取搜查措施。在信息系统未覆盖领域采用传统调查措施,加强对被执行人所在社区、营业场所的调查力度。探索建立律师调查被执行人财产等制度,加快推进委托审计调查、公证取证、悬赏举报等制度,最大限度丰富调查手段,拓宽财产发现渠道。  

  39.严厉惩戒拒执违法行为。加大对拒执行为的惩处力度,依法适用罚款、拘留、限制出境等强制措施。联合公安机关尽快建立限制出境网络化操作机制,联合公安机关、检察机关出台指导性意见,解决司法拘留“送拘难”、拒执罪“立案难”等突出问题,建立依法高效办理拒执案件的常态化工作机制。2021年前完善拒执罪公诉、自诉案件相关法律制度,统一证据采信和法律适用标准。  

  40. 坚决打击规避执行行为。持之以恒开展反规避执行专项整治行动,选择重点案件,采取内外联动、上下联动等手段查明事实,依法以变更追加被执行人、采取强制措施等方式予以惩戒。加强对滥用异议权、诉权问题的研究,进一步明确滥用异议权、诉权拖延、规避执行的处罚程序和标准。研究被执行人转移、隐匿财产的具体形式,有针对性地完善财产追回等制度。 

  (八)健全开放、动态、透明、便民的阳光执行制度体系 

  41.健全完善执行公开工作机制。贯彻主动、依法、全面、及时、实质公开原则,坚持“以公开为原则,以不公开为例外”,不断拓展执行公开范围、健全公开形式、畅通公开渠道、加强平台建设、强化技术支撑。深入推进执行公开的规范化、标准化、信息化建设,准确划分向当事人公开和向社会公众公开的标准,明确执行公开的责任主体。

   42.拓展执行公开的广度和深度。认真落实《最高人民法院关于进一步深化司法公开的意见》(法发〔2018〕20号),推动实现执行案件流程信息、被执行人信息、失信被执行人名单信息、网络司法拍卖信息、强制措施、财产调查处置措施等在同一平台集中统一公开。  

  43.鼓励支持律师参与执行。2019年会同司法部、中华全国律师协会出台律师参与执行的意见,多措并举提升律师参与执行的比例,建设信息化平台,为律师参与执行提供便利,充分发挥律师在执行中的作用。

  44.打造集约化执行公开平台。将执行信息公开网建设成集约化的执行公开平台,继续做好平台与法院专网内的执行案件管理系统、失信惩戒系统、限制消费系统、询价评估系统、网拍平台、终本系统的对接,向当事人和社会提供更优质的“一站式”执行信息公开服务。增强执行公开网的交流互动性,为当事人提供更加便捷的联系法官的渠道,完善执行线索提供和悬赏公告功能,调动社会各界参与执行、支持执行、监督执行的积极性。

  45.创新执行信息公开手段。2019年底前有条件的法院要利用手机短信、微信、诉讼服务热线、手机APP等,把执行流程关键节点告知当事人,满足社会公众多渠道了解人民法院执行工作的需求。加快与相关部门建立快速查询信息共享机制,向当事人手机推送案件节点等执行信息。

  (九)健全执行监督体系 

  46.主动接受人大监督和政协民主监督。定期向人大报告执行工作,认真听取人大代表、政协委员对执行工作的意见建议,联合开展执法检查,定期邀请代表视察调研、见证执行。健全建议、提案办理工作机制,明确责任,加强督查督办,确保建议提案办理质效。加强对建议、提案办理答复数据库及相关系统的管理,实现建议、提案网上办理、跟踪督办,将答复数据库与执行信息公开网对接,更大范围地将办理情况向社会公开,提升建议、提案办理工作的规范化、精细化、信息化水平。

  47.依法接受检察监督。会同检察机关完善民事、刑事、行政案件执行活动法律监督制度,依法办理执行监督检察建议。建立执行检察监督案件通报制度,把执行检察监督案件纳入执行案件系统,加强日常管理。主动邀请检察机关监督具有重大影响以及群体性、敏感性执行案件、被执行人为特殊主体或因外界干预难以执行的案件、被执行人以暴力或其他方式抗拒执行的案件等,推动改善执行环境。 

  48.广泛接受社会监督。推广在执行指挥中心下建立“执行事务中心”,搭建一站式执行事务服务窗口。畅通人民法院与当事人沟通渠道,邀请群众代表观摩法院执行工作、调研座谈,充分保障群众知情权、参与权、表达权和监督权。  

  (十)建设新时代“执行铁军”

  49. 加强执行队伍革命化建设。坚持用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑指导实践推动工作,坚持以党的政治建设为统领,教育引导广大执行干警增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”,确保执行工作正确政治方向。强化使命意识,锤炼政治担当,帮助全体执行干警牢固树立正确的世界观、人生观、价值观。按照党管干部的要求,加强执行干警队伍建设,认真落实党中央各项决策部署,将理想信念教育作为执行干警工作的一项战略工程常抓不懈,锻造一支让党中央放心、让人民群众满意的高素质执行队伍。  

  50.加强执行队伍正规化建设。把握人民法院执行工作规律,深入研究各级人民法院执行工作职能定位,区分管理、办案等工作比重,确定不同层级法院执行人员配备标准。加强各级人民法院执行局班子建设,认真落实《最高人民法院关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》(法发〔2000〕3号)要求,各级人民法院执行局局长在办理任免手续前,应征得上一级人民法院同意,上级人民法院认为下级人民法院执行局局长不称职的,可以建议有关部门予以调整、调离或者免职。建立下级人民法院执行局长向上一级人民法院报告述职制度,述职结果作为干部考核的重要依据。严格落实执行干警比例要求,根据工作需要加强员额法官、法官助理(执行员)、司法警察和书记员配备,防止出现队伍力量薄弱、结构老化、不适应执行发展需要等问题,加强人员配备和保障的监督核查。 

  51.加强执行队伍专业化建设。加强专业培训,发挥国家法官学院执行学院资源优势,编辑出版执行培训教材,开展执行人员分批分类培训和实操考核,争取三年内完成全国执行人员全员轮训。继续办好“执行大讲堂”,围绕新出台的执行规范性文件、司法解释和执行实务中的热点难点问题等,适时组织培训和解读。建立分级培训和考核工作机制,明确和落实四级法院的培训职责、任务和要求。充分发挥执行专业委员会作用,加强理论研究和实践调查,提高专业化水平。探索实行上下级法院执行人员双向挂职锻炼制度,促进执行人员在办大案、处急事、破难题中增长本领。加强执行部门与审判部门法官的任职交流,任命为员额法官前原则上要有一年的执行实施工作经验。

    52.加强执行队伍职业化建设。建立健全执行实施人员、司法警察、执行工作辅助人员职业资格条件、招录、晋升、转岗等制度规范,优化执行队伍构成,提升执行队伍素质。以深化司法体制综合配套改革和全面落实司法责任制为契机,明确各类执行人员的身份定位和职权范围,推进执行人员单独职务序列管理。创新激励机制,建立执行工作容错纠错机制,完善执行干警依法履职保护机制,依法惩处诬告陷害、威胁恐吓执行干警等行为。健全执行干警职业保障制度,从政治上关心、工作上支持、生活上保障,全面关心关爱执行干警,完善抚恤优待政策,落实带薪休假、调休轮休、心理疏导等机制,解决后顾之忧,提高执行干警的职业荣誉感、自豪感、归属感。  

  53.加强执行队伍党风廉政建设。坚持全面从严治党,持之以恒正风肃纪,坚定不移推进反腐败斗争。统筹深化司法体制综合配套改革与党风廉政建设,健全与执行权力运行体系相适应的廉政风险防控体系,确保公正廉洁执行。完善司法巡查,整合监督力量,强化督办落实。加强关键岗位定期轮换交流。完善岗位职权利益回避制度,规范执行工作人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织的接触、交往行为。严格查处执行违法违纪行为,坚决清除执行队伍中的害群之马。

   三、组织实施

  (一)加强组织领导

    最高人民法院相关部门要加强对本纲要任务的统筹协调、推进实施、督促落实、总结评估,通过建立台账、挂账管理、跟踪督办、督察问责,确保有重点、有步骤地推进各项任务落实。严格贯彻落实“一把手抓、抓一把手”工作机制,强化各级人民法院“一把手”主体责任,加强工作任务分解,逐项明确时间表、路线图、责任人,确保每项任务有人盯、有人抓。 

  (二)加强工作保障

  严格落实《人民法院执行工作业务装备标准》(法办发〔2018〕7号),执行工作车辆保障单独预算列支,为执行人员配备移动办公终端、便携打印机、执行现场手机信号屏蔽器等必要的执行装备,加强人民法院执行指挥应急调度服务平台在全国法院部署安装的经费保障。优化运维服务管理制度和人员保障,健全执行工作装备保障机制,构建现代化执行后勤保障体系。 

  (三)加强执行机构建设  

  严格落实中央关于加强执行机构建设的要求,积极争取地方党委支持,加强执行力量配备。各级人民法院有关执行机构的改革方案要层报最高人民法院审核。

  (四)加强执行法治宣传 

  宣传工作是执行工作的重要组成部分。要进一步提高对执行宣传工作重要性的认识,加强组织领导,健全工作机制,建立执行宣传联席会议制度,形成宣传合力,强化考核指导,实现四级法院上下一体同频共振的执行宣传工作格局。突出宣传重点,拓展宣传方式,促进社会理解执行、尊重执行、协助执行,提升法治意识,促进主动履行法律义务。加强舆情引导,落实专人负责制度,严格落实“三同步”原则,及时回应、有效引导,做好法律政策宣讲、解疑释惑等工作。

               最高人民法院

                2019年6月3日

 

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