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中央依法治国委1号文件——关于加强综合治理从源头切实解决执行难问题的意见

2019-8-24
 
中央全面依法治国委员会文件

中法委发[2019]1号

中央全面依法治国委员会关于印发

《关于加强综合治理从源头切实解决

执行难问题的意见》的通知

各省、自治区、直辖市党委全面依法治省(区、市)委员会,中央和国家机关有关部门,有关人民团体:

       《关于加强综合治理从源头切实解决执行难问题的意见》已经中央依法治国委领导批准,现印发给你们,请结合实际抓好贯彻落实。

中央全面依法治国委员会

2019年7月14日

关于加强综合治理

从源头切实解决执行难问题的意见

为深入贯彻落实党的十八届四中全会提出的“切实解决执行难”、“依法保障胜诉当事人及时实现权益”重大决策部署,进一步健全完善综合治理执行难工作大格局,确保切实解决执行难目标实现,现就加强执行难综合治理,深化执行联动机制建设,加强人民法院执行工作,提出如下意见。

一、深刻认识解决执行难工作的重要意义

人民法院执行工作是依靠国家强制力确保法律全面正确实施的重要手段,是维护人民群众合法权益、实现社会公平正义的关键环节。做好执行工作、切实解决长期存在的执行难问题,事关全面依法治国基本方略实施,事关社会公平正义实现,具有十分重要的意义。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央站在全局和战略的高度,将解决执行难确定为全面依法治国的重要内容,作出重大决策部署。三年来,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,在各地各有关部门共同努力下,执行工作取得了显著成效。同时,一些制约执行工作长远发展的综合性、源头性问题依然存在,实现切实解决执行难的目标仍需加倍努力。

各地区各有关部门要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”,充分认识加强执行工作、切实解决执行难的重大意义,加大工作力度,强化责任落实,形成强大工作合力,确保完成党中央提出的切实解决执行难的目标任务。

二、推进执行联动机制建设

(一)健全网络执行查控系统。加大信息化手段在执行工作中的应用,整合完善现有信息化系统,实现网络化查找被执行人和控制财产的执行工作机制。通过国家统一的电子政务网络实现人民法院执行查控网络与公安、民政、人力资源社会保障、自然资源、住房城乡建设、交通运输、农业农村、市场监管、金融监管等部门以及各金融机构、互联网企业等单位之间的网络连接,建成覆盖全国及土地、房产、证券、股权、车辆、存款、金融理财产品等主要财产形式的网络化、自动化执行查控体系,实现全国四级法院互联互通、全面应用。人民法院、人民检察院要加强沟通,密切协作,探索建立全国执行与监督信息法检共享平台。要确保网络执行查控系统的自身数据安全,信息调取、使用等要严格权限、程序、责任,防止公民、企业信息外泄。

(二)建立健全查找被执行人协作联动机制。人民法院与公安机关建立完善查找被执行人协作联动机制,协作查找被执行人下落、协作查扣被执行人车辆、限制被执行人出境,建立网络化查人、扣车、限制出境协作新机制。对人民法院决定拘留、逮捕或者人民检察院批准逮捕的被执行人以及协助执行人,公安机关应当依法及时收拘。对暴力抗拒执行的,公安机关应及时出警、及时处置。

(三)加快推进失信被执行人信息共享工作。通过国家“互联网+监管”系统及全国信用信息共享平台,推进失信被执行人信息与公安、民政、人力资源社会保障、自然资源、住房城乡建设、交通运输、文化和旅游、财政、金融监管、税务、市场监管、科技等部门以及有关人民团体、社会组织、企事业单位实现公共信用信息资源共享。明确电信企业可以配合调取信息的范围,规范配合调取的程序。建立完善社会信用档案制度,将失信被执行人信息作为重要信用评价指标,纳入社会信用评价体系。

(四)完善失信被执行人联合惩戒机制。各有关部门尽快完成与国家“互联网+监管”系统及全国信用信息共享平台联合惩戒系统的联通对接和信息共享,做好失信被执行人身份证、护照等所有法定有效证件全部关联捆绑制度,将人民法院发布的失信被执行人名单信息嵌入本单位“互联网+监管”系统以及管理、审批工作系统中,实现对失信被执行人名单信息的自动比对、自动监督,自动采取拦截、惩戒措施,推动完善一处失信、处处受限的信用监督、警示和惩戒体系。建立执行联动工作考核机制,对失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制落实情况开展专项检查,加大考核和问责力度。规范失信名单的使用,完善纠错、救济机制,依法保护失信被执行人的合法权益。

(五)强化对公职人员的信用监督。人民法院应及时将党员、公职人员拒不履行生效法律文书以及非法干预、妨害执行等情况,提供给组织人事部门等单位掌握,采取适当方式共同督促改正。对拒不履行生效法律文书、非法干预或妨碍执行的党员、公职人员,构成违纪违法的,分别按照《中国共产党纪律处分条例》和《中华人民共和国监察法》等有关规定处理。

(六)加大对拒不执行生效判决、裁定等违法犯罪行为打击力度。公、检、法等政法机关加强协调配合,统一立案标准,建立常态化打击拒执犯罪工作机制。对拒不执行生效判决、裁定以及其他妨碍执行的犯罪行为,公安机关应当依法及时立案侦查,检察机关应当依法及时批准逮捕和审查起诉,人民法院应当依法及时审理。公安机关不予立案、检察机关不予起诉的,应当出具法律文书,畅通当事人自诉渠道。逐步建立起以当事人刑事自诉为主的拒不执行判决、裁定罪的诉讼模式,加大对以虚假诉讼、虚假仲裁、虚假公证等方式转移财产、逃避执行违法犯罪行为的打击力度。

三、加强和改进人民法院执行工作

(一)推进执行信息化建设。完善执行查控系统建设,实现对被执行人不动产、车辆、证券、股权、存款及其他金融产品等主要财产形式的网络化、自动化查控。加强联合惩戒系统建设并与“互联网+监管”系统联通对接,对失信被执行人实现网络化自动监督、自动惩戒。建立健全司法网络询价制度,利用云计算、大数据等现代信息技术手段进行网络询价,确定财产处置的参考价格。完善网络司法拍卖工作,实现司法拍卖模式迭代升级。完善四级法院一体化的执行案件办案平台,强化节点管控,实现案件管理的信息化、智能化。

(二)提升执行规范化水平。健全执行规范制度体系,加强执行领域司法解释工作,建立完善以操作规程为核心的执行行为规范体系。加大执行公开力度,全面推进阳光执行。规范无财产可供执行案件的结案程序,完善恢复执行程序。强化全国执行指挥系统建设,确保统一管理、统一指挥、统一协调的执行工作机制有效运行。树立依法执行、规范执行、公正执行、善意执行、文明执行理念,依法保护产权。依法严格区分个人财产和企业法人财产,严格区分非法所得和合法财产,最大限度降低对企业正常生产经营活动的不利影响。拓宽执行监管渠道,健全执行监督体系。

(三)加大强制执行力度。依法充分适用罚款、拘留、限制出境等强制执行措施,加大对抗拒执行、阻碍执行、暴力抗法行为的惩治力度。完善反规避执行工作机制,严厉打击拒执犯罪,切实增强执行威慑力。

(四)创新和拓展执行措施。人民法院可以根据当事人申请,要求被执行人或协助执行人就其重大资产处置和重要事项变更等向人民法院申报和备案。执行程序中,除查封、扣押、冻结、拍卖、变卖、以物抵债等传统执行手段外,探索直接交付、资产重组、委托经营等执行措施,加快推进委托审计调查、依公证方式取证、悬赏举报等制度。推进将涉诉政府债务纳入预算管理。区分执行权核心事务与辅助性事务,明确执行辅助事务外包的范围,建立辅助事务分流机制,探索将案款发送、送达,以及财产查控、司法拍卖中的执行辅助事务适度外包。

(五)完善执行工作机制。完善立审执协调配合、案件繁简分流、执行与破产有序衔接等工作机制。加强执行工作的系统管理,完善上下级法院执行工作管理模式,强化上级法院对下级法院执行工作的监督责任。建立健全法院内部组织人事、监察部门与执行业务部门协调配合工作机制。

四、强化执行难源头治理制度建设

(一)加快社会信用体系建设。建立覆盖全社会的信用交易、出资置产、缴费纳税、违法犯罪等方面信息的信用体系,完善失信联合惩戒机制,建立完善公共信用综合评价与披露制度,畅通市场主体获取信息渠道,引导市场主体防范交易风险,从源头上减少矛盾纠纷发生。

(二)完善市场退出工作制度机制。研究破产过程中的破产费用来源渠道,探索建立多渠道筹措机制。畅通执行案件进入司法破产重整、和解或清算程序的渠道,充分发挥企业破产制度功能,促进“僵尸企业”有序退出市场。

(三)完善司法救助制度。积极拓宽救助资金来源渠道,简化司法救助程序,加强司法救助与社会救助的衔接配合,切实做好执行过程中对困难群众的救助工作。

(四)完善责任保险体系。扩大责任保险覆盖范围,鼓励相关单位投保食品安全责任、环境责任、雇主责任等责任保险,发挥保险制度分担风险、分摊损失作用,充分保障大规模受害人合法权益。

(五)完善相关法律制度。健全完善民事法律制度,加快推进制定民事强制执行法,为民事执行提供有力法律保障。依法明确法定代表人和高级管理人员任职条件和对公司资产的监管责任,限制随意变更法定代表人和高级管理人员。依法强化公司账簿管理,建立健全公司交易全程留痕制度,防止随意抽逃公司资产。健全完善行政强制执行和刑罚财产刑执行相关法律法规。

五、全面加强组织保障和工作保障

(一)加强组织领导。各级党委要统筹各方资源,实行综合治理,推动建立党委领导、政法委协调、人大监督、政府支持、法院主办、部门联动、社会参与的综合治理执行难工作大格局,纳入工作督促检查范围,适时组织开展专项督查。

(二)健全执行工作部门协作联动机制。由党委政法委牵头健全执行工作部门协作联动机制,人民法院承担主体责任,公安、民政、人力资源社会保障、自然资源、住房城乡建设、交通运输、农业农村、市场监管、金融监管等部门各司其职、通力协作、齐抓共管,形成工作整体合力。检察机关要加强对民事、行政执行包括非诉执行活动的法律监督,推动依法执行、规范执行。纪检监察机关加强对党政机关及领导干部干扰执行工作的责任追究。对于帮助进行虚假诉讼、公证、仲裁等以转移财产、逃避执行的律师、公证员、仲裁员等法律服务人员,由行业协会和司法行政主管部门加大惩罚力度。各地区及相关部门要进一步加强执行机构建设,强化人、财、物保障。最高人民法院执行局作为执行工作部门协作联动机制日常联络机构,切实负起责任。对确定的各项任务措施,明确责任部门和时间表、路线图,确保2019年年底前落实到位。

(三)加强执行队伍建设。推动执行队伍正规化、专业化、职业化,努力建设一支信念坚定、执法为民、敢于担当、清正廉洁的执行队伍,为解决执行难提供有力组织保障。各地区各部门积极引入专业力量参与执行,建立健全仲裁、公证、律师、会计、审计等专业机构和人员深度参与执行的工作机制,形成解决执行难的社会合力。

(四)加强舆论宣传工作。综合运用传统媒体和新媒体,加强正面宣传,充分展现加强执行工作、切实解决执行难的决心和成效。有计划地宣传报道一批典型案件,彰显法治权威,形成全社会理解支持参与的浓厚氛围。完善落实“三同步”工作机制,加强舆论引导,做好法律政策宣讲、解疑释惑等工作,及时回应,有效引导。

中央依法治国办负责人就《关于加强综合治理从源头切实解决执行难问题的意见》答记者问

《意见》出台的背景和重要意义是什么?

党中央高度重视人民法院执行工作。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央站在全局和战略的高度,将解决执行难确定为全面依法治国的重要内容,作出重大决策部署。2016年,最高人民法院提出“用两到三年时间基本解决执行难问题”。三年来,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,在各地区各有关部门共同努力下,人民法院全力攻坚,执行工作取得显著成效,“基本解决执行难”这一阶段性目标如期实现。但与党中央提出的“切实解决执行难”目标和人民群众期待相比,还有差距,一些制约执行工作长远发展的综合性、源头性问题依然存在,实现“切实解决执行难”的目标仍需加倍努力。

制定出台本《意见》的主要目的,就是为了深入贯彻落实习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略,进一步促进各地区各有关部门重视、支持和保障执行工作,充分发挥综合治理、源头治理对执行工作的重要推动作用,确保完成党中央提出的“切实解决执行难”目标任务。

起草《意见》遵循了什么样的总体思路?

《意见》起草突出了4个方面的考虑:

一是再次重申解决执行难工作的重要意义。人民法院执行工作是依靠国家强制力确保法律全面正确实施的重要手段,是维护人民群众合法权益、实现社会公平正义的关键环节,对我国经济社会发展具有十分重要的意义。当前,一些地区和部门对执行工作的重视程度、支持力度、推进速度还有待加强。《意见》开宗明义,再次重申解决执行难工作的重要意义,目的是要求各地区各有关部门进一步重视、支持和保障人民法院执行工作。

二是充分发挥我国社会主义制度集中力量办大事的政治优势、制度优势。解决执行难是一项社会工程,依靠人民法院单打独斗是不可能实现的,需要各地区各有关部门通力协作、齐抓共管,构建综合治理执行难工作大格局,这是三年来执行工作取得显著成效的重要法宝,必须常抓不懈地坚持下去。

三是高度重视执行难的源头治理。执行难成因复杂,是各种社会问题和矛盾叠加、交织的集中体现,与社会诚信体系建设、市场主体抗风险能力及退出机制等因素密切相关。强化源头治理,既要加快社会信用体系建设,提高失信者的违法成本,也要通过完善市场主体有序退出,完善司法救助制度、责任保险体系及相关法律制度等方式,妥善解决无财产可供执行的“执行不能”案件,让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

四是继续夯实人民法院的主体责任。解决执行难是一项长期工程,人民法院要切实承担主体责任,勇于担当,久久为功,切实巩固“基本解决执行难”成果,健全完善执行工作长效机制,着力破解难题、补齐短板,不断提升执行工作的能力水平。

《意见》的总体框架和主要内容是什么?

《意见》分为五个部分,就加强综合治理、从源头切实解决执行难问题提出了20项具体要求。

《意见》第一部分明确了解决执行难的重要意义,肯定了三年来执行工作取得的显著成效,并强调各地区各有关部门要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,加大工作力度,强化责任落实,形成强大工作合力,确保完成党中央提出的“切实解决执行难”的目标任务。

第二部分从健全网络执行查控系统、建立健全查找被执行人协作联动机制、加快推进失信被执行人信息共享工作、完善失信被执行人联合惩戒机制、强化对公职人员信用监督、加大对拒执罪等违法犯罪行为打击力度等六个方面加快推进执行联动机制建设。

第三部分从推进执行信息化建设、提升执行规范化水平、加大强制执行力度、创新和拓展执行措施、完善执行工作机制等五个方面对加强和改进人民法院执行工作提出具体要求。

第四部分提出要强化执行难源头治理制度建设,主要包括加快社会信用体系建设、完善市场退出工作制度机制、完善司法救助制度、完善责任保险体系、完善相关法律制度等五个方面。

第五部分是全面加强组织领导和工作保障,主要对加强组织领导、健全执行工作部门协作联动机制、加强执行队伍建设、加强舆论宣传工作等四个方面的工作进行了部署。

为进一步健全完善综合治理执行难工作大格局,《意见》对各地区各有关部门提出了哪些工作要求?

为进一步健全完善执行联动机制建设,着力解决一些地区、一些领域仍然存在的“联而不动,动而乏力”问题,《意见》对各地区各有关部门提出了具体要求,主要包括:

一是各级党委要加强组织领导,统筹各方资源,深入推动综合治理执行难工作大格局,纳入工作督促检查范围,适时组织开展专项督查。

二是由党委政法委牵头健全执行工作部门协作联动机制,把执行联动各项工作纳入各联动部门职责范围,明确任务,夯实责任,加强考核。人民法院要承担主体责任,主动作为,加强沟通。公安、民政、人力资源社会保障、自然资源、住房城乡建设、交通运输、农业农村、市场监管、金融监管等部门要各司其职、通力协作、齐抓共管,形成工作整体合力。最高人民法院执行局作为执行工作部门协作联动机制日常联络机构,切实负起责任。对确定的各项任务措施,明确责任部门和时间表、路线图,确保2019年年底前落实到位。

三是纪检监察机关、检察机关、司法行政主管部门及行业协会,要结合自身工作职责,监督、支持、配合人民法院执行工作。

四是解决执行难是一项长期而持久的任务,执行工作只能加强不能削弱,必须持续强化工作保障,为此,《意见》强调,各地区及有关部门要进一步加强执行机构建设,强化人、财、物保障。

下一步,中央全面依法治国委员会办公室将适时开展督查问责,确保《意见》在各地区各有关部门得到不折不扣落实。

《意见》对失信被执行人联合惩戒工作提出了哪些新的要求?

失信被执行人联合惩戒机制在推动解决执行难工作中发挥了不可替代的重要作用,需要进一步加强和完善。《意见》提出,各有关部门要尽快完成与国家“互联网+监管”系统及全国信用信息共享平台联合惩戒系统的联通对接和信息共享,将人民法院发布的失信被执行人名单信息嵌入本单位“互联网+监管”系统以及管理、审批工作系统中,实现自动比对、自动监督,自动采取拦截、惩戒措施。要建立执行联动考核机制,对失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制落实情况,开展专项检查,加大考核和问责力度。另外,为加强和规范人民法院执行调查工作,深入查找失信被执行人下落,《意见》提出要明确电信企业可以配合调取信息的范围,规范配合调取的程序,为人民法院依法向电信企业调取失信被执行人数据提供了制度依据。《意见》还提出要强化对公职人员的信用监督,加大对党员、公职人员拒不履行生效法律文书以及非法干预、妨害执行等行为的责任追究力度。

《意见》在加强失信被执行人联合惩戒工作的同时,还着重强调要规范失信名单的使用,完善纠错、救济机制,依法保护失信被执行人的合法权益。

来源:网络

 

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